מס הכנסה - הנחה לתושבי ישובים מסויימים

אחד הסעיפים היותר טעונים פוליטית בפקודת מס הכנסה הוא ההקלה במס הכנסה לתושבי יישובים מסוימים. במשך שנים רבות עלו בתוהו ניסיונות לצמצם הקלת מס זו ולהסדירה על-פי עקרונות ברורים. במסגרת "התוכנית להבראת כלכלת ישראל" משנת 2003 הוצאו מאות יישובים מרשימת היישובים המזכים בהקלת המס, ובהם כל יישובי יש"ע ורבים מיישובי הנגב. גם ביישובי הצפון, שלתושביהם ממשיכה להינתן ההקלה, הוקטנה התקרה לשכר המזכה בהקלה. בשני יישובים, נתיבות ושדרות, הוגדלה ההקלה.

הכללים למתן ההקלה שנקבעו בחוק התוכנית להבראת כלכלת ישראל פשוטים במידה רבה מהכללים הקודמים: במקום שלושה סעיפים בפקודת מס הכנסה (11, 11א, 11ב), תקנות רבות מספור וסבך חוקים המאריכים את תוקף התקנות, עברה הגדרת ההקלה לכל פרטיה לסעיף 11 לבדו.

הרחבה של רשימת היישובים המזכים בהקלת המס אושרה ביוני 2005, בתוקף למפרע מתחילת 2005. נוספו לרשימה היישובים הסובבים את רצועת עזה, וכן יישובים אחדים בנגב ובצפון הארץ. בשנת 2012 נוספה הקלה לתושבי אילת לפי חוק אזור סחר חופשי באילת.

לתושבי אותם יישובים שעדיין מזכים בהקלת מס ניתנת ההקלה בצורה של זיכוי, כלומר סכום המופחת מהמס שחושב, המחושב כאחוז מההכנסה החייבת מיגיעה אישית (שבה נכללות גם הכנסת מעבודה, כשכיר או כעצמאי, והכנסה מפנסיה). הכנסה ממקורות אחרים, כגון הכנסה מרכוש או רווח הון, אינה מזכה יותר בהקלת מס זו.

בשנים 2007-2002 הוגשה לבג"ץ שמונה עתירות, על ידי יישובים שונים, המבקשים להצטרף גם הם לרשימת היישובים המזכים בהקלת מס זו. הנימוק של העותרים היה שהם מופלים לרעה לעומת יישובים אחרים, הפועלים בתנאים דומים ונהנים מהזיכוי. בסיס העתירות הוא בעובדה שלמעט מקרה אחד, של יישובי קו עימות דרומי, לא נקבעו היישובים המזכים על פי קריטריון שוויוני ואחיד, אלא באמצעות רשימה המופיעה בפקודה.
הדיון בעתירות נמשך שנים רבות, עקב רצון בית המשפט להימנע מפסיקה, ולתת לממשלה ולכנסת לתת מענה לטענות, באמצעות תיקון הפקודה. כיוון שחרף ההמתנה הממושכת לא ניתן מענה בחקיקה, ניתן בחודש מאי 2012 פסק דין שהתמודד עם סוגיה זו. בפסק הדין נקבע שתוך שנה

• יבוטל תיקון מס' 146 לפקודת מס הכנסה, במסגרתו נוספו לרשימת היישובי המזכים מועצה אזורית ערבה תיכונה, מועצה אזורית אילות, ערד, חצור ובית שאן.
• לרשימת היישובים המזכים יתוספו היישובים מזרעה, כיסרא-סמיע ובית-ג'אן, הסמוכים לגבול הצפון.

בפסק הדין הובעה תקווה שבמהלך השנה שעד לכניסת ההוראות שבו לתוקף תתוקן החקיקה, כך שיינתן מענה לבעיות שהצריכו פסיקה זו. הממשלה לא עמדה בציפיות של בג"ץ, ורק בתחילת 2016 נכנסה לתוקף רפורמה מקיפה בכללים של הקלת מס זו. 

להלן פירוט היישובים שזיכו את תושביהם בהקלת מס זו, שיעור הזיכוי בכל יישוב, וההכנסה המרבית (בערכי ינואר 2012) בגינה ניתן הזיכוי. בהתאם לשני המאפיינים האחרונים חושב גובה הזיכוי המרבי.

1. יישובי גבול הצפון
שיעור הזיכוי: 12%. הכנסה מרבית בגינה ניתן זיכוי: 19,450 שקל לחודש. זיכוי מרבי: 2,334 שקל לחודש.
יישובים מזכים: אביבים, אבירים, אבן מנחם, אדמית, אור הגנוז, אילון, אלקוש, בית הלל, ברעם, בצת, בר יוחאי, גורן, גוש חלב, געתון, גרנות הגליל, גשר הזיו, דובב, דישון, דלתון, דן, דפנה, הגושרים, הילה, זיו הגליל, זרעית, חוסן, חניתה, חורפיש, יערה, יפתח, יראון, כברי, כפר בלום, כפר גלעדי, כפר יובל, כפר סאלד, כרם בן זמרה, לימן, מטולה, מירון, מלכיה, מנות, מנרה, מעונה, מעיליה, מעין ברוך, מעלות תרשיחא, מצובה, מרגליות, משגב עם, מתת, נאות מרדכי, נהריה, נטועה, סאסא, סער, ספסופה, עבדון, עין יעקב, עלמה, עמיר, עראמשה, פאסוטה, פקיעין, פקיעין החדשה, צבעון, צוריאל, ראג'ר, ראש הנקרה, ריחניה, רמות נפתלי, שאר ישוב, שדה אליעזר, שדה נחמיה, שומרה, שלומי, שמיר, שניר, שתולה.

2. קריית שמונה
שיעור הזיכוי: 24%. הכנסה מרבית בגינה ניתן זיכוי: 19,450 שקל לחודש. זיכוי מרבי: 4,668 שקל לחודש.

3. יישובים נוספים בגליל
שיעור הזיכוי: 12%. הכנסה מרבית בגינה ניתן זיכוי: 12,960 שקל לחודש. זיכוי מרבי: 1,555 שקל לחודש.
יישובים מזכים: בן עמי, גונן, יחיעם, יסוד-המעלה, כפר ורדים, להבות הבשן, נתיב השיירה, עברון, עכו, שבי ציון ושייח' דנון.

4. יישובים בנגב
הכנסה מרבית בגינה ניתן זיכוי: 12,960 שקל לחודש.
יישובים מזכים ושיעור הזיכוי: מצפה רמון – 24% (זיכוי מרבי: 3,110 שקל לחודש), דימונה וירוחם - 19% (זיכוי מרבי: 2,462שקל לחודש), אופקים, ערוער, תל שבע, מועצה אזורית רמת הנגב [היישובים: אשלים, באר מילכה, טללים, כמהין, מדרשת בן-גוריון, מרחב-עם, משאבי שדה, ניצנה (קהילת חינוך), ניצני סיני, עזוז, רביבים, רתמים, שדה בוקר, מחנה מצפה רמון (טלי)] - 15% (זיכוי מרבי: 1,944 שקל לחודש), נתיבות – 12% (זיכוי מרבי: 1,555 שקל לחודש).

5. יישובים נוספים, החל מינואר 2005, במסגרת תיקון מס' 146 לפקודת מס הכנסה
שיעור הזיכוי: 12%. הכנסה מרבית בגינה ניתן זיכוי: 12,960 שקל לחודש. זיכוי מרבי: 1,555 שקל לחודש.
מועצה אזורית אילות [היישובים: אליפז, באר אורה, גרופית, יהל, יטבתה, לוטן, מחנה עובדה (יוכבד), נאות סמדר (שיזפון), נוה חריף, סמר, קטורה, שחרות, שיטים], בית שאן, חצור הגלילית, מועצה אזורית ערבה תיכונה [היישובים: חצבה, ספיר, עדן, עין יהב, עיר אובות, פארן, צופר,בלדד )צוקים(], ערד.

6. יישובי עוטף עזה
שיעור הזיכוי: 20%. הכנסה מרבית בגינה ניתן זיכוי: 19,450 שקל לחודש. זיכוי מרבי: 3,890 שקל לחודש.
יישובים מזכים: אבשלום, אוהד, אור הנר, איבים, ארז, בארי, ברור-חיל, גבים, גברעם, דורות, דקל, זיקים, זימרת, חולית, יבול, יד מרדכי, יכיני, ישע, יתד, כיסופים, כפר מימון, כפר עזה, כרמיה, כרם שלום, מבטחים, מבקיעים, מגן, מפלסים, נחל עוז, ניר יצחק, ניר עוז, ניר עם, נירים, נתיב העשרה, סופה, סעד, עין הבשור, עין השלשה, עלומים, עמיעוז, פרי גן, צוחר, רעים, שדה אברהם, שדה ניצן, שדרות, שובה, שוקדה, תושיה, תלמי אליהו, תלמי יוסף, תקומה.

7. אילת
שיעור הזיכוי: 10%. הכנסה מרבית בגינה ניתן זיכוי: 19,450 שקל לחודש. זיכוי מרבי: 1,945 שקל לחודש.

בחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו-2010), התשס"ט-2009 נקבע ששיעור הזיכוי יופחת בהדרגה, משנת 2012 ועד שנת 2016. הפחתה זו אינה חלה על הזיכוי המוגדל לתושבי עוטף עזה, והוא המשיך להיות 20%. הטבלה הבאה מציגה את השינוי בשיעור הזיכוי:

שיעור הזכאות לכל יישוב נקבע על-פי ניקוד שנעשה ע"י שקלול המאפיינים המזכים בהטבה: פיזור דמוגרפי-גאוגרפי, מצב חברתי-כלכלי ומרחק מהגבול. יישוב שהניקוד הכולל שלו הוא לפחות 25 נקודות מתוך 100 אפשריות מזכה את תושביו בהטבת המס.

מאפיינים לקביעת הניקוד של כל יישוב:

• היישובים הזכאים להטבות המס הם אלו שנמצאים צפונה מקו רוחב 750, דרומה מקו רוחב 610 ומזרחה מקו אורך 250, וכן יישובי הנגב המערבי ועוטף עזה. אילת איננה במפת הטבות המס, שכן היא נהנית מהטבת מס מכוח חוק אזור סחר חופשי.
• יישוב זכאי להטבה רק אם הוא הוקם כחוק ומונה פחות מ-75 אלף תושבים.
• אשכול סוציו-אקונומי 8 ומטה.
• יישוב סמוך לגבול – יישוב עד 7 ק"מ מגבולות ירדן, סוריה, מצרים ורצועת עזה ו-9 ק"מ מגבול לבנון (הכל בקו אווירי).
• יישוב עירוני בנגב – בהתאם למפת המחוזות והנפות.
• יישוב צמוד לגבול עימות צפון – יישובים השוכנים עד 2 ק"מ מגבול סוריה או לבנון. פרמטר זה מגדיל את שיעור הזכאות בצורה משמעותית ועל-כן נקבע שהוא יתקיים ככל שהיישוב אינו עולה על מדרג סוציו-אקונומי 6.
• מדד הפריפריאליות – בהתאם לפרסומי הלמ"ס לגבי כל יישוב (עפ"י המרחק ממרכז הארץ).
• מדד סוציו-אקונומי – בהתאם לפרסומי הלמ"ס.

הניקוד הכולל של יישוב נעשה ע"י חיבור הניקוד החברתי-כלכלי, הפריפריאליות והסמיכות לגבול.

• ניקוד מדרג חברתי-כלכלי: 35% - כל אשכול מ-1 (100 נקודות) עד 7 (0 נקודות) בסדר יורד.
• ניקוד הפריפריאליות: 40% - אשכולות 1+2 (100 נקודות) עד אשכול 7 (0 נקודות) בסדר יורד.
• ניקוד הסמיכות לגבול: 25% - סמיכות לגבול (100 נקודות), יישוב אחר (0 נקודות).

הזיכוי ניתן לעובד מהכנסתו החייבת מיגיעה אישית, עד תקרה. שלושת מסלולי ההטבה הבסיסיים לתושבי היישובים המוטבים:

• ביישוב עם ניקוד כולל 25 עד 49 נקודות – 7% זיכוי ממס עד תקרת שכר שנתית של 132 אלף ש"ח.
• ביישוב עם ניקוד של 50 עד 59 נקודות – 10% זיכוי ממס עד תקרת שכר שנתית של 162 אלף ש"ח.
• ביישוב עם ניקוד של 60 ומעלה – 12% זיכוי ממס עד תקרת שכר שנתית של 192 אלף ש"ח.

זיכוי מוגדל יינתן ביישובים הבאים:

• לתושב ביישוב מוטב שהוא יישוב עירוני בנגב, ייווספו 6% לשיעור הזיכוי ממס שהוא זכאי לו, ולתקרת ההכנסה ייווסף סכום של 30,000 ש"ח; אם היישוב האמור משויך לאשכול 3 או לאשכול נמוך יותר במדרג החברתי-כלכלי, ייווסף סכום נוסף כאמור של 42,000 ש"ח. 
• לתושב ביישוב מוטב שהוא יישוב צמוד לגבול עימות בצפון, ייווסף 1% לשיעור הזיכוי ממס שהוא זכאי לו, ולתקרת ההכנסה ייווסף סכום של 6,000 ש"ח.
• לתושב ביישוב מוטב שהוא יישוב עירוני צמוד לגבול עימות בצפון, ייווספו 6% לשיעור הזיכוי ממס שהוא זכאי לו, ולתקרת ההכנסה ייווסף סכום של 36,000 ש"ח;

בנפרד מכל הנאמר לעיל, תושבי עוטף עזה ימשיכו ליהנות מהזיכוי המוגדל לפי חוק סיוע לשדרות וליישובי הנגב המערבי, כל זמן שחוק זה בתוקף.

נזכיר שבנוסח סעיף 11 לפקודה טרם תיקון זה הזיכוי לשנת 2016 היה בשיעור 11-21% ובתקרות גבוהות יותר, כך שבנוסח המתוקן יש הקטנה של הזיכוי, ממנה ייפגעו בעלי השכר הגבוה. בנוסף, ביישובים אחדים תבוטל כליל הזכאות להטבה. כדי לצמצם את הפגיעה נקבעו הוראות מעבר אחדות:

• תושב של יישוב שבשנת 2015 היה זכאי לזיכוי ממס לפי סעיף 11, והיישוב חדל להיות יישוב מוטב בשנת 2016, זכאי בשנות המס 2016 ו-2017 לזיכוי ממס לפי הכללים של שנת 2015, ובלבד שהוא היה תושב היישוב האמור בשנת המס 2016 או שנת המס 2017, לפי העניין. לא תינתן הטבה זו למי שהעתיק מגוריו ליישוב כזה, אך בשנת 2015 לא היה זכאי להטבה.
• תושב של יישוב שבשנת 2015 היה זכאי לזיכוי ממס לפי סעיף 11, ובשנות המס 2016 ו-2017 הוא זכאי לזיכוי ממס לפי הוראות סעיף 11(ב)(1) כנוסחו המתוקן (כלומר שיעור הזיכוי יורד מ-13% בשנת 2015 ל-7% בשנת 2016), ייווסף לזיכוי ממס שהוא זכאי לו בשנות המס 2016 ו-2017 שיעור של 2% ולתקרת ההכנסה ייווסף סכום של 24,000 ש"ח.
• תושב של יישוב במועצה אזורית שלפחות מחצית מיישוביה הם יישוב מוטב ומתקיימים לגבי אותו יישוב הוראות פסקאות (2) עד (4) להגדרה "יישוב מוטב" יהיה זכאי בשנות המס 2016 ו-2017 לזיכוי ממס בשיעור 7%, אם הוא היה תושב היישוב האמור בשנת המס 2016 או שנת המס 2017, לפי העניין.

רשימת היישובים המזכים בהטבה ושיוכם לקטגוריה המתאימה יפורסמו מדי שנה על ידי רשות המסים. הרשימה לשנת 2016.

לגובה ההכנסה של כל תושב השפעה כפולה על מידת ההנאה שהוא מפיק מהקלת מס זו:

• הזיכוי מחושב כאחוז מסוים מההכנסה החייבת מיגיעה אישית.
• הזיכוי ניתן רק כנגד סכום המס שהנישום חייב בו, בשל ההכנסה שלגביה ניתן הזיכוי. מגבלה זו מביאה לכך שבעלי שכר נמוך אינם ממצים את הזיכוי שהם זכאים לו, ובמקרים קיצוניים אינם נהנים ממנו כלל.

כדוגמה קיצונית לעניין זה ניקח רווק תושב קריית שמונה. כאשר שכרו אינו עולה על 4,837 שקל לחודש (זהו סף המס לשנת 2012), לא תצמח לו כל תועלת מהזיכוי המיוחד לתושבי קריית שמונה, ורק כאשר שכרו יהיה גבוה מ-24,040 שקל לחודש יצליח למצות את מלוא הזיכוי.
ניתן לנסח זאת בצורה חיובית יותר: סף המס לתושבי קריית שמונה גבוה מ-24,000 שקל לחודש, מצב שהופך עיר זו למקלט המס הטוב ביותר בישראל (בתנאי שאכן מתגוררים בה). ביישובים האחרים, שבהם שיעור ההנחה נמוך יותר, תופעה זו ניכרת פחות.

הזיכוי ניתן למי שהיה במשך כל שנת המס תושב ביישוב מזכה. מי שבמהלך שנת המס עבר לגור ביישוב או חדל להיות תושב היישוב, זכאי לזיכוי ממס באופן יחסי לתקופת תושבותו ביישוב, ובלבד שהיה תושב היישוב 12 חודשים רצופים לפחות.

כדי להיות זכאי להקלת המס, על אדם להיות "יחיד שמרכז חייו באותו ישוב" (זו ההגדרה בחוק). הגדרה זו נדונה פעמים אחדות בפסיקה, וזכתה לפרשנות מחמירה. פעמים אחדות נדונה השאלה מה דינו של אדם המתגורר בשני ישובים (שרק אחד מהם הוא ישוב מיוחד), ובפרט מה דינו של אדם שהתגורר שנים רבות בישוב מיוחד, והעתיק מגוריו לישוב רגיל (לצורך עבודה או לימודים, למשל), מבלי שנותקו לחלוטין קשריו עם הישוב המיוחד.

שאלה זו נדונה לראשונה בפסק דין עמ"ה 21/72 הלפרן נתן נ' פקיד שומה עפולה (פד"א ו' 341). פס"ד זה עוסק באדם שהתגורר והפעיל בית חרושת בבית-שאן (ישוב מיוחד), ובמקביל הייתה בבעלותו דירה בתל-אביב. במקרה זה התבסס פקיד השומה על נתוני צריכת המים והחשמל ונתונים נוספים מסוג זה, ולפיהם הגיע למסקנה, אותה אישר בית המשפט, לפיה עיקר מגוריו של האדם היו בתל-אביב, ולכן אינו זכאי להנחה.

פעם נוספת נדונה שאלה זו בפסק דין עמ"ה 151/92 פהים דקוואר איברהים נ' פקיד שומה חיפה ("מיסים", אפריל 1994, עמ' ה-147). בפס"ד זה נדחתה תביעה של אדם שלו בית בתרשיחא (ישוב מיוחד) ובו הוא מבלה את רוב חופשותיו השבועיות והשנתיות, אך עיקר מגוריו בחיפה.

להלן חלק מדבריו של השופט ד"ר דן ביין בפסק דינו:

"כעקרון, נראה שאין ההטבה ניתנת למי שמנהל "חיים כפולים" בישוב נשוא ההנחה ובמקום אחר. הטעם לכך הוא לדעתי שלאדם כזה עומדת תמיד האופציה שלא לגור בישוב הספר בעתות סכנה ואין הוא תורם באותה מידה לאיכלוס בפועל של אזור הספר כמו אדם שיש לו מקום מגורים אחד בלבד. לשון אחרת, אין אדם כמו המערער מגשים (לפחות לא באופן מלא), את המטרות שלשמן ניתנה ההנחה. מאמין אני למערער שמבחינה רגשית "לבו" הוא בתרשיחא וסביר גם להניח שלא בכדי השקיע בהרחבת ביתו, אלא הוא עשה זאת מתוך כוונה לחזור ולקבוע בבית הנזכר את מושבו, אלא השאלה היא היכן התגורר המערער בפועל ממש בשנות המס שבערעור. סיכומו של דבר, לכל היותר ניתן לאמר על המערער שהיו לו בשנות המס הרלבנטיות שני מקומות מגורים ושני "מרכזי חיים" ואילו ההנחה ממנה מבקשה המערער להנות, ניתנת רק למי שמרכז חייו הוא באופן בלעדי בישוב הספר".

פסקי דין נוספים עוסקים בסוגיית התושבות המזכה בהנחה:

• עמ"ה 14/93 כמיל סאדר נ' פקיד שומה חיפה ("מיסים", אוקטובר 1994) עוסק אף הוא במי שמנהל "חיים כפולים", כלומר מתגורר חלק מזמנו בישוב מיוחד וחלק מזמנו בישוב אחר. גם בפס"ד זה נקבע שלא מתקיימים באדם זה התנאים המזכים בהנחה.
• עמ"ה 120/93 ד"ר יעקב דגן נ' פקיד שומה צפת ("מיסים", יוני 1995) עוסק באדם שלו זיקה לקריית שמונה (הוריו ואחיו גרים שם, אף הוא התגורר בה בעבר וכתובתו הרשמית עודנה בבית הוריו בעיר זו ואף חשבונות הבנק שלו מתנהלים שם) אך הוא מתגורר במרכז הארץ. תביעתו של אדם זה לקבל הנחה כתושב קריית שמונה נדחתה, בפסק הדין נאמר על כך: "יתכן שמבחינה רגשית מציג עצמו המערער כתושב קריית שמונה, אך אין לכך נפקות לענייננו ואין בכך כדי להפכו לתושב קריית שמונה בפועל, בשנות המס שבערעור, לענין ההנחה המדוברת".
• עמ"ה 218/00 ג'וזיף עאסי נ' פקיד שומה עכו ("מיסים", אוקטובר 2002) שגם בו נדחתה תביעה לקבלת הנחה כתושב גבול הצפון, משום שהיה ספק בדבר היות פסוטה (ישוב בגבול הצפון) מרכז חייו של הנישום.
• עמ"ה 517/04 משה צייגר נ' פקיד שומה אילת עוסק בתושב אילת, שאשתו וילדיו עברו לגור ברעננה, והוא ממשיך בעיסוקיו ובעבודתו באילת ומתגורר בה. בחלק מסופי השבוע, החופשות והחגים הוא מצטרף לאשתו וילדיו ברעננה ובחלקם האחר מצטרפים הם אליו לביתם שבאילת.נפסק כי גם לאחר שעברו אשתו וילדיו למגורים ברעננה, נותרה העיר אילת מקום מגוריו הקבוע של העובד, והוא זכאי להנחה הניתנת לתושבי אילת.
• עמ"ה 880/08 משה הלפמן נ' פקיד שומה חדרה עוסק בתושב בנימינה שעבר לעבוד בערד, שם הוא שוהה בימים ראשון עד חמישי, ובסוף השבוע הוא חוזר אל משפחתו בבנימינה. נקבע שמדובר במרכז חיים כפול, שאינו מזכה בהקלת המס.

לשם הוכחת תושבות ביישוב מסוים על העובד לפנות לרשות המקומית שבה הוא מתגורר ולהגיש לה בקשה לאישור תושבות באמצעות טופס 1312 של רשות המסים. את אישור הרשות המקומית, הניתן על-גבי טופס 1312/א, מביא העובד למעבידו, על מנת לקבל את ההנחה במסגרת חישוב השכר.

בנוסף להקלת מס על פי מקום המגורים, זכו עובדים מסוימים להקלה זו על-פי מקום עבודתם. בקטגוריה זו נכללו עובד הוראה ועובד רפואה שרוב הכנסתם הופקה ביישובים מסוימים, וכן עובדי מדינה (כולל כוחות הביטחון) שהועסקו באזורים מסוימים. גם האוכלוסייה הזכאית להקלה מסוג זה קוצצה באופן משמעותי, ומעתה תינתן ההקלה רק לאנשי מערכת הביטחון: חייל בשירות קבע, שוטר, סוהר, עובד השב"כ ועובד המוסד למודיעין, הנמנים על המערך הלוחם בשטחי יש"ע וכן בצפון הארץ (צפונה מקו הרוחב 270) ובדרומה (דרומה מקו הרוחב 070, לרבות אזור ים המלח). לעובדים אלה ניתן זיכוי בשיעור 5%. ההכנסה המרבית שבגינה ניתן זיכוי: 12,960 שקל לחודש. הזיכוי המרבי: 648 שקל לחודש.